Задача № 5 по административному праву

Казус

Гражданин Российской Федерации А., имеющий регистрацию по месту жительства в городе Баку (Республика Азербайджан), но фактически в течение многих лет проживающий в городе Москве, в 2013 году обращался в УФМС ЦАО г. Москвы с заявлением о выдаче ему заграничного паспорта. Однако в этом ему было отказано за неимением жилого помещения, наличие которого позволяло бы ему получить в городе Москве регистрацию по месту жительства или по месту пребывания.
По тем же основаниям Тверской суд Центрального округа города Москвы отказал в удовлетворении жалобы А., сославшись, в частности, на норму Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». При этом суд указал, что А. в соответствии с данной нормой вправе обращаться за выдачей заграничного паспорта лишь в уполномоченные органы – по месту жительства за пределами Российской Федерации, т. е. в Республике Азербайджан.

Правомерны ли действия органов государственной власти?

Решение

Из материалов дела следует, что А. является гражданином Российской Федерации.
Местом регистрации А. – гражданина РФ – является территория иностранного государства (город Баку Республики Азербайджан), а постоянным , фактическим местом жительства – город Москва, то есть Российская Федерация, гражданином которой он является.
Отказ в выдаче заграничного паспорта со стороны уполномоченного (административного) органа мотивирован отсутствием на территории города Москвы жилого помещения, в котором А. мог бы зарегистрироваться по месту жительства или по месту пребывания.
Таким образом, уполномоченный (административный) орган связал невозможность получения А. заграничного паспорта с отсутствием у А. , хоть и являющегося гражданином РФ и постоянно проживающего на территории РФ, формальной регистрации в городе Москве. То есть, по мнению административного органа, оформить и получить заграничный паспорт А. мог бы только по месту регистрации, понятие которого для административного органа тождественно понятию места жительства. А раз нет регистрации, то, также по мнению административного органа, у А. нет и места жительства в Российской Федерации.
Суд, рассмотрев требование А. об оспаривании отказа административного органа в оформлении и выдаче заграничного паспорта, пришел к таким же выводам, исходя из отсутствия у А. регистрации на территории России в городе Москве. Учитывая, что А. зарегистрирован в городе Баку, суд пришел к выводу, что он может обращаться по этим вопросам в уполномоченные органы лишь на территории Республики Азербайджан, где А. имеет регистрацию, тождественную, по мнению административного органа и суда месту жительства А.
Однако подобный подход неверен.
Так, согласно части 5 статьи 8 ФЗ от 15.08.1996 «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», гражданину Российской Федерации, проживающему за пределами территории Российской Федерации, паспорт оформляется и выдается дипломатическим представительством или консульским учреждением Российской Федерации в государстве пребывания указанного гражданина.
Ранее такое положение содержалось в части 3 статьи 8 этого Закона и формулировалось следующим образом: «Гражданину Российской Федерации, проживающему за пределами территории Российской Федерации, паспорт оформляется и выдается дипломатическим представительством или консульским учреждением Российской Федерации в государстве пребывания указанного гражданина». Как видно, ныне действующая часть 5 стати 8 ее дословно воспроизводит.
Между тем, Постановлением Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 № 2-П, часть 3 статьи 8 ФЗ от 15.08.1996 «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», норма которой ныне дословно повторена в части 5 той же статьи, признана не соответствующей Конституции РФ (части 1 и 2 статьи 19, части 2 стати 27, части 3 статьи 55) в той части, в части, по существу препятствующей выдаче гражданину Российской Федерации, имеющему место жительства за пределами ее территории, заграничного паспорта в Российской Федерации.
Конституционный Суд РФ в пунктах 4 и 5 установочной части Постановления от 15.01.1998 № 2-П исходил из того, что выдача паспорта лишь по месту жительства, подтвержденному регистрацией, жестко увязывает реализацию гражданином конституционного права свободно выезжать за пределы Российской Федерации с необходимостью обращения только в определенный территориальный исполнительный орган. Однако отсутствие какой-либо альтернативы для случаев, когда такой порядок не может быть использован, приводит к нарушениям названного конституционного права, поскольку существенно осложняет либо делает невозможным его реализацию, ставя это в зависимость от наличия регистрации и, следовательно, от наличия жилого помещения, признаваемого местом постоянного или преимущественного проживания гражданина.
В соответствии с законом наличие заграничного паспорта является необходимым условием реализации предусмотренного статьей 27 (часть 2) Конституции Российской Федерации права каждого свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Существующий порядок выдачи паспорта ограничивает данное конституционное право для лиц, не находящихся по тем или иным причинам по месту своего жительства, подтвержденному регистрацией. Практически невозможным оказывается получение заграничного паспорта в России для граждан, постоянно проживающих за ее пределами, для вынужденных переселенцев, а также для всех граждан Российской Федерации, не имеющих жилого помещения в статусе места жительства или места пребывания, которое может быть подтверждено регистрацией, либо вообще не обладающих жилым помещением.
Конституционные права и свободы гарантируются гражданам независимо от места жительства, включая наличие или отсутствие у них жилого помещения для постоянного или временного проживания (места жительства, места пребывания), тем более что государство не связано обязанностью во всех случаях обеспечивать граждан жилыми помещениями. Осуществление гражданином конституционного права свободно выезжать за пределы Российской Федерации и, соответственно, выдача и получение заграничного паспорта не должны, таким образом, зависеть от наличия или отсутствия у гражданина определенного жилого помещения.
Порядок выдачи заграничного паспорта лишь по месту жительства выступает в качестве дискриминирующего признака, явно противоречащего статье 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, гарантирующей равенство прав и свобод человека и гражданина, в том числе независимо от места жительства, а тем более от наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания. Для всех российских граждан гарантируется и равенство при осуществлении ими права на выезд из страны.
Отсюда, ключевым моментом является факт у А. гражданства Российской Федерации. Вне зависимости от того, что местом его регистрации является иностранное государство (Республика Азербайджан), он вправе обратиться по вопросу оформления и выдачи заграничного паспорта также и по месту своего фактического и длительного проживания в городе Москве, вне зависимости от того, что в Москве (Российской Федерации) он не зарегистрирован.
В связи с изложенным, отказ уполномоченного (административного) органа в оформлении и выдаче А. заграничного паспорта лишь на том основании, что А., хоть и гражданин России, не имеет места регистрации в России, не обоснован, равно как и решение суда , поддержавшего позицию административного органа.

Вернуться к списку вопросов